擬規范發債主體、規模和償還

　　地方債務管理條例或將出臺

　　面對審計署公布的18萬億地方政府債務，其關聯部門已經開始對審計報告提出的問題進行解決。

　　目前，財政部正在一些地方政府做綜合財務報告試點，內容主要是在前期試點的基礎上，完善地方政府綜合財務報告并盡快在全國范圍內實施。大公國際資信評估有限公司人士表示，財政部已經委托大公國際研究一套地方評級制度，包含地方政府信用評級制度。

　　《中國經營報》記者獲悉，除財政部開展財務試點外，包括央行、銀監會和地方政府在內的多個部門也已經開始對審計署的報告做進一步布局。“下一步的工作是各部門對地方債形成統一意見后，將會提交國務院，以國務院名義出臺地方債管理辦法條例，重點對債務的規模、發債主體的規范以及債務償還等問題進行細化。”一位接近國家發改委的消息人士稱。

　　在此之前，中國政法大學財稅法研究中心施正文曾第一次提出要建立地方債管理條例行政法規。他認為在摸清地方債規模后，應該逐步實現債務管理的法制化，把債務管理上升到行政法規的層面。

　　債務管理辦法擬出臺

　　“各部門的主要工作集中在兩個方面，一是對審計報告中地方債存在的問題做分析，二是如何運用債務手段發揮地方債的功能實現服務財政的作用。”上述人士表示。

　　圍繞這兩個工作，在審計署公布地方債的規模以后，財政部、銀監會和地方政府已經開始著手進行地方債的新一輪治理辦法。一位東部財稅系統人士表示，目前已經開始配合省級財稅部門的財務檢查，在2014年第一季度的節點，會有當地債務管理方案出臺。

　　作為地方債直接來源，商業銀行的貸款風險一直處于可控范圍，但是隨著其占比的逐漸下降，更突顯了地方債中隱性因素帶來的風險，這成為債務關聯部門關注的問題。此前，中國人民銀行還曾與中國社會科學院建立了對地方政府金融生態環境的評價體系，當時對200多個城市的財政、信用狀況做了評估，以便建立新的地方政府融資機制。

　　審計署最新公布的數據顯示，截至6月末，地方債務中商業銀行貸款余額10.12萬億元，相比審計署2011年6月發布的數據，占比從79.01%下降到57%。特別是2008年以后，地方政府性債務進入快速增長期，當年增長率猛增至48%，2009年則增長至68%，相比1996年地方政府債務占GDP比重達到3%，已達到29%。

　　防范地方債的隱性債務風險是地方債管理辦法擬出臺的一個契機。

　　2009年，根據國務院有關規定，為規范地方政府債券收支預算管理，提高資金管理的科學化、精細化水平，財政部制定了《2009年地方政府債券預算管理辦法》(以下簡稱《辦法》). 《辦法》的主要目的是“保增長”，保障4萬億投資刺激經濟的順利進行。

　　據悉，2009年中央財政將代地方政府發行2000億元債券進行融資，財政部在《辦法》中明確規定了這2000億元債券的發行方式，并對地方債券資金的用途再次給予細化。

　　但是隨著地方政府融資需求的增長，政府債務規模增大，也對地方債的管理和治理提出了新的要求。按照預算法規定，地方政府不得發行地方政府債券。2012年6月公布的預算法修正案草案第二稿也從嚴規范了地方債務，明確規定地方政府不能舉債，只有法律或國務院規定才可由國務院財政部門代地方政府發行債券。

　　在此背景下，施正文也認為，地方債務管理形成法規的前提條件是有清晰的債務規模，此次審計署公開了地方債務規模，對下一步債務管理條例的制定有很大幫助，未來各部門協調意見形成統一思路后，也會出臺相應的措施，最終會以國務院名義出臺管理條例。

　　強化債券市場管理

　　“現在債務信息披露和資產負債表都沒有透明化，引入地方政府信用評級制度之后，查清債務多少不再是最終目的，而是要解決三個核心問題，即地方政府債務的上限安全邊界、存量債務能否按期償還、衡量新增債務空間。”大公國際資信評估有限公司董事長關建中此前表示。

　　這一判斷主要基于審計署在去年底公布的地方債務規模。

　　12月30日，國家審計署公布了最新的全國政府性債務審計結果。審計結果顯示，截至6月底，全國各級政府負有償還責任的負債20.6萬億元，負有擔保責任的2.9萬億元，負有一定救助責任的6.7萬億元。

　　其中，對于備受關注的地方政府負債，負有償還責任的10.9萬億元，負有擔保責任的2.7萬億元，可能承擔一定救助責任的4.3萬億元，合計17.9萬億元，較上次審計結果2010年6月末的數據10.7萬億元高了7.2萬億元。

　　債務規模在增長，但是解決債務的辦法卻一直沒有落地。

　　記者了解到，7月份，財政部曾發文稱，未來要在地方政府自行發債過程中，創造條件，逐步推進建立信用評級制度。當年9月，中債資信與中國社會科學院金融研究所簽署地方政府評級合作協議，并發布了中國地方政府評級方法，中國本土評級機構正在為開展中國市政債券信用評級進行積極的探索和準備。

　　對此，財政部財政科學研究所副所長王朝才認為，由于債務本身牽扯的方面太多，因此在對地方債的管理還沒有到提出解決方案的時候，首先要做的是對地方債務進行管理和控制。

　　新年伊始，國家發改委對企業債券的發行管理成為此輪地方債風險控制的第一個動作。

　　國家發改委消息稱，2014年企業債發行一方面要通過債務置換等措施，配合國家化解地方債務風險，另一方面要有保有控支持城鎮化建設和中小微企業融資，保持企業債規模合理增長。

　　在優化企業債發行方面，2014年國家發改委將加大對中小企業集合債和中小企業增信集合債支持力度，擴大可續期債券試點和債貸組合試點范圍，落實企業債預審權下放至省級發改委后的相關細則。“通過發行長期低息企業債置換短期高利率的地方政府債務，優化地方政府債務結構，化解地方政府債務風險，將是2014年企業債發行的方向之一。”上述接近國家發改委的消息人士解釋。

　　市場預測，債券市場的透明化管理將成為化解地方債風險的一個舉措。